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[代理廣州社保]——社保法出臺 意在全國統籌

返回列表 來源: 時間:2020-12-31 作者:

    在第四次審議過后,10月28日,《社會保險法》草案終于在全國人大常委會獲得通過。自1994年列入國家立法規劃算起,這一關乎每個公民福祉保的“民生基本大法”,已在立法路上蹣跚躑躅了16年。“先制度、后法律”的《社會保險法》,在很大程度上“將就”了現在的社會保險制度,因此留下了不少授權條款,被普遍認為太過原則,不具操作性。

  四審凸顯立法復雜性

   
與一般法律三審即可通過相比,《社會保險法》歷經四稿,在全國人大常委會法工委副主任信春鷹看來,足見此次立法的重要性與復雜性。

  四審終獲通過的《社會保險法》,據信春鷹介紹,以法律形式確立了中國覆蓋城鄉全體居民的社會保險制度,體現了統籌城鄉的原則。

  事實上,這一看似簡單的表述,也是在一次次的審議與爭議中逐漸成型。

  2007年,在首次提交全國人大審議的社會保險法草案中,延續以往“碎片化”的社會保險制度,保留不同社會群體的多種社保框架。這與社保制度成立初衷相關,社保制度當年是為了配合國企轉型,面向城鎮職工設計,并未考慮“國民福利”視角。因此,不同部門、不同地方都分別出臺各自的社保政策,城鄉之間、地區之間社保制度缺乏銜接。用中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文的話來說,“制度還處于未定性、未定型、未定局的過程之中。”

  之后,社保法草案在社會上引發廣泛爭議,主要聚焦在社保何時實現全國統籌,社保能否實現全民覆蓋,以及如何確保社保基金的投資安全,等等。

  經過近一年的醞釀,社會保險法草案二次上會審議時,增加規定,明確基本養老保險基金逐步實行全國統籌。社保的轉移接續也進入立法者視野,二審稿規定個人跨地區就業的,其基本養老保險關系隨本人轉移。個人退休時,基本養老金由各繳費地分段計算、退休地統一支付。此種論述最終寫入通過后的《社會保險法》草案。

  2009年三審稿的出世曾被稱為“一大進步”,規定“社會保險費實行統一征收”,它終結了長久以來社保部門與稅務部門社保費的雙重征收局面,但究竟由哪個部門統一征收,在正式法律中仍未寫明,“實施步驟和具體辦法由國務院規定”。

  日前,在草案四審再作微調過后,《社會保險法》最終高票通過。

  “法律確立了我國建立覆蓋到城鄉居民的社保制度的原則,為社會保險制度的建設奠定了法律基礎,以后就會有法可依,比過去的種種制度具有更強的約束力。”中國社科院勞動和社會保障研究中心主任張車偉告訴時代周報記者。

  在張車偉看來,《社會保險法》直面過去社會保險制度中的一些難點,作了相應的規定,將社保制度向前推進了一步。“比如,法律明確基本養老保險最后走向全國統籌,這就是非常重大的一個任務。此外,各種保險異地轉移接續的問題,在法律中都有所體現。法律明確提出這些,掃清了‘人人都享有社會保險’的制度性的障礙。”

  “法律出臺的最大意義,是為下一步社保制度的實施奠定了基礎,為未來定下了大的方向。過去社保制度的形成是‘由下而上’的,缺乏統一的思路,導致了嚴重的碎片化。以后將‘由上而下’,可以按統一的指導原則辦事。”上海市勞動和社會保障學會青年學者委員會副主任、上海交通大學教師張錄法也告訴時代周報記者。

  授權過多難以操作

  然而,《社會保險法》中對一些重要制度授權較多,讓這部法律顯得更像是搭建了一個原則性的框架,而并無很強的操作性。

  據記者觀察,就人們最為關心的一些社保話題,具體實施方法多授權于國務院另行規定。譬如,基本養老保險基金逐步實行全國統籌,其他社會保險基金逐步實行省級統籌,具體時間、步驟由國務院規定。此外,基本養老保險轉移接續的具體方法、新型農村合作醫療的管理方法、公務員和參照公務員法管理的工作人員養老保險的辦法、社會保險費征繳的實施步驟和具體辦法等,都授權于國務院規定。

  有知情人士認為,剩下的這些授權性條款,“都是目前最難啃的‘骨頭’,也是部門之間博弈最為激烈的接合部。”

  之所以會有那么多的授權條款,在鄭秉文看來,根子上是因為我國的社保制度不是一攬子設計,缺乏完整性和前瞻性,沒有一次性解決全部潛在問題,而是遇到一個問題試圖解決一個問題,不斷打補丁,結果造成補丁摞補丁。制定社保法,本是一攬子解決社保設計問題的一個機會,然而,讓他遺憾的是,此次法規最終出臺,仍然回避了種種矛盾,對社保制度的推進程度極為有限。

  張車偉則認為,這與我國社會保險先有制度,再有法律的現狀有關。“舊制度既已存在,要想出一些具體的規定加以改造,比較難以實施。法律要將就現有的制度,所以無法規定得更詳細,更有操作性。”

  “社保法怎么落到實處,還有相當長的時間,相當遠的路要走。”張車偉說。

  不過,中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞卻認為,《社會保險法》還應該再原則一些。“這個法不宜搞得很細,不是所有的法都講操作性的,《社會保險法》是比較上位的法,它應該講原則性,應該根據這個法再制定操作性的法。此外,中國的社會保險制度還沒有定型,將來很可能會有比較大的改動。把現行的一些政策用法律固定下來以后,給將來進一步研究社會保險問題帶來了很大的麻煩。”

  唐鈞告訴時代周報記者,他是反對現在就立《社會保險法》的,“時機還不成熟。2007年,中國才剛剛提出社會保障要覆蓋全民,以前只針對城鎮職工。這幾年應該說覆蓋全民的進度挺快,如果有個10年覆蓋全民的實踐,再去立法不遲。”

  “現有的法律,有點像個雜燴,把過去還沒有考慮覆蓋全國時候的政策一股腦兒納進來,將來要改會很麻煩。”唐鈞說。

  全國統籌提出時間表

  盡管遭致了若干質疑,但《社會保險法》的一些基本原則規定,還是引來了不少掌聲。其中,基本養老保險基金逐步實行全國統籌,就頗為鼓舞人心。據人力資源和社會保障部副部長胡曉義透露,“十二五”規劃中也提出這一目標,據他理解,“這是中共中央提出的一個時間表”。而據人社部及有關部門評估,全國已有25個省級單位達到了省級統籌標準,在此基礎上會研究基礎養老金全國統籌的方案。

  “中國一切社保制度的缺陷,都是統籌層次太低派生出來的。怎么提高統籌層次,是制度建設的關鍵。”鄭秉文表示。

  然而,在唐鈞看來,實現全國統籌的路徑還比較遙遠。“全國統籌應該是全國‘一卡通’,意義在于消除地方利益所造成的障礙。但現在只是有統籌這個詞,它沒有普遍的定義,各地自我定義。像現在所謂的省級統籌,各個地級市把當年收上來的養老保險金交一部分到省里,作為調劑金,這樣就算實現省級統籌了。如果全國統籌也是這么做的話,就把最終的目的,即消除地方利益給忘記了。”

  鄭秉文建議,要想徹底解決提高統籌層次的問題,社保基金有必要像銀行一樣,試行記賬式大賬戶模式,即將社會統籌和個人的部分全都劃入個人賬戶,交多少,拿多少,加上事先承諾的利率,清清楚楚。“這才是保證我國社保制度能夠提高統籌層次的根本辦法。”

  社保制度“碎片化”之弊,除體現在低統籌層次的縱向分割之外,還在于橫向分割,即不同社會群體的保險制度之間的差別待遇。張車偉對實現縱向的全國統籌持樂觀態度,“這還是可以做到的,但這可能指的是城市和農村的制度分別實現全國統籌,從目前法律中還沒有看到能夠建立全國一體化的制度,比如養老保險打破城鄉分割歸而為一,橫向分割狀況我認為還將延續。”

  而經濟發展至今,建立人人享有的基本養老保障,在唐鈞看來,已不再是天方夜譚。“基本養老保障講公平,差別不能太大,無需太高,保障一個人、一個家庭能過上一般的日子就行,應主要由政府承擔。在此基礎上,再輔之以不同水平的補充保障,這樣會是一個比較理想的制度。”

  基于此,唐鈞認為,現有的統賬結合的基本養老保險制度就需要調整,因為它“程度太高”了,“基本保障由社會統籌承擔,個人、企業、國家一起交費,由國家財政保底,個人賬戶來做補充保障,這樣就比較合理。基本保障能體現公平的話,有助于彌補社會裂痕。”

  “這是社會保險制度的一個最基本的問題,《社會保險法》卻沒有談到這一點,不能不說是個缺憾。”唐鈞說。

  事實上,今年3月,國家發改委社會發展研究所所長楊宜勇透露,基本養老金應該會很快一致,一兩年內肯定能完成。

  社會保險的轉移接續新規,也被普遍認為頗有亮點。在張錄法看來,個人跨統籌地區就業,達到退休年齡的,基本養老金分段計算、統一支付的說法,已與國際接軌。“照歐盟經驗,分段計算其實很有可操作性,甚至無需提高統籌層次。”張錄法解釋說,如果某人在上海工作并繳費10年,又去貴州工作20年后退休,其基本養老金計發,可由兩地分別支付與繳費年限相當的養老金,組合在一起,由退休地統一支付。“這無需實現養老金的全國統籌就能實施。”

  四大亮點

  養老醫保“異地漫游”

  個人跨統籌地區就業的,其基本養老保險關系隨本人轉移,繳費年限累計計算;個人達到法定退休年齡時,基本養老金分段計算、統一支付。

  個人跨統籌地區就業的,其基本醫療保險關系隨本人轉移,繳費年限累計計算。

  養老保險“全國統籌”

  基本養老保險基金逐步實行全國統籌,其他社會保險基金逐步實行省級統籌,具體時間、步驟由國務院規定。

  社保保費將強化征收

  強化了用人單位繳納職工社會保險費的義務,并規定了對用人單位不繳納可以采取的強制措施。

  監管“盯牢”保命錢

  國家對社會保險基金實行嚴格監管;國務院和省、自治區、直轄市人民政府建立健全社會保險基金監督管理制度,保障社會保險基金安全、有效運行;鼓勵和支持社會各方面參與社會保險基金的監督。

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